Direito Constitucional

Organização do Estado [1]

• Elementos:

• Povo: elemento subjetivo (mudou radicalmente em 1945, com o fim da segunda guerra mundial, virada Kantiana)
  • Território: porção física
  • Governo: conjunto de órgãos que expressam a vontade do Estado
  • Soberania: reconhecimento na ordem internacional

• Formas de Estado

• Estado unitário: concentração de decisões políticas nas mãos do poder central; há relação de subordinação entre o poder central e os demais poderes (e não de colaboração).
  • Brasil: na época do Império
  • Estado composto: há várias unidades de poder
    • Confederação: pluralidade de soberanias reunidas por um tratado (reunião de países), que pode ser desfeito a qualquer tempo, pois admite o direito de secessão.
    • Federação: pluralidade de autonomias, reunidas em uma soberania, protegida por uma Constituição, não admite o direito de secessão.

• Qual é a diferença entre o Estado descentralizado política e administrativamente e o Estado federado?

            “Não desconhecemos a existência de formas mais complexas de Estados Unitários descentralizados, como os Estados Regionais e Autonômicos. Neles, as regiões, que se aproximam dos Estados-membros, são dotadas de competências políticas, possuindo, em alguns casos, até mesmo a capacidade de auto-organização. Contudo, diferentemente do que ocorre no Estado Federal, sempre haverá a interferência do poder central no âmbito regional, seja por meio de aprovação prévia, seja pela possibilidade de revogação dos poderes delegados” (CARVALHO, 2015).

•             “É característico do Estado federal que essa atribuição dos Estados-membros de legislar não se resuma a uma mera concessão da União, traduzindo, antes, um direito que a União não pode, a seu talante, subtrair das entidades federadas; deve corresponder a um direito previsto na Constituição Federal” (MENDES, 2015).

• Soberania x Autonomia:

• Soberania: poder supremo consistente na capacidade de autodeterminação.

 • Autonomia: conjunto de capacidades atribuídas pela Lei Máxima aos entes que integram o sistema federativo estatal, a autorizar a atuação dentro de suas esferas particulares de competências.

CF, Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

• Autonomia dos entes federados:

a) Auto-organização: poder de dar vida às próprias normas fundamentais locais por meio de Constituições estaduais e Leis Orgânicas (arts. 25, 29, 32 e ADCT, art. 11);

b)  Autolegislação: poder de editar suas próprias leis (arts. 22, 24, 25, 30, I e II, 32, § 1º, e 125);

c)  Autoadministração: além de elaborarem suas leis, podem, por sua própria autoridade, executá-las (arts. 21, 23, art. 25, § 1º, 30);

d) Autogoverno: permite aos entes escolherem seus próprios representantes para o exercício do poder político (arts. 27, 28, 29, 32, 125 e 126).

• Limitações à autonomia:

Princípios constitucionais sensíveis: se desrespeitados, provocam a intervenção federal (art. 34, VII, CF);

Princípios constitucionais estabelecidos: restringem a capacidade organizatória dos Estados federados (ex.: art. 35; arts. 21, 22, 23 e 24; e limitações decorrentes do sistema);

Princípios constitucionais extensíveis: normas organizatórias para a União que se estendem aos Estados, expressa ou implicitamente (art. 27, § 1°, art. 75).

• Formação do Federalismo Brasileiro:

• Primeiro tínhamos o Império, no final do século XIX veio a República, para substituir a Monarquia, e o Federalismo, para transformar as antigas províncias em estados membros.
  • 1891: primeira constituição republicana e federativa.
  • Movimento de segregação
  • Federalismo tríplice ou tripartido: força nacional (União), regional (Estados), local (Municípios), regional e local (DF).

• Tipos de Federação:

• Quanto à origem ou formação:

• Federalismo por agregação: surge quando Estados soberanos cedem uma parcela de sua soberania para formar um ente único (movimento centrípeto). Ex.: EUA.

• Federalismo por desagregação ou segregação: quando a federação é fruto da descentralização política de um Estado Unitário (movimento centrífugo), como foi o caso do Brasil.

• Quanto à concentração do poder:

• Federalismo centrípeto (ou centralizador): caracteriza-se pelo fortalecimento do poder central decorrente da predominância de atribuições conferidas à União.

• Federalismo descentralizador (ou centrífugo): privilegia os Estados-membros, conferindo-lhes maior autonomia financeira, administrativa, política e jurídica.

• Federalismo de equilíbrio: prioriza a conciliação entre integração e autonomia, unidade e diversidade. Busca-se uma relação mais harmoniosa e equânime por meio de uma repartição equilibrada de competências entre o ente central e os entes periféricos.

• Quanto às esferas de competência:

• Federalismo típico (clássico), bidimensional, bipartite ou de 2.° grau: caracteriza-se pela existência de duas esferas de competência: a esfera central (União) e a esfera regional (Estados-membros). É o modelo adotado nos Estados Unidos e em praticamente todas as federações existentes no mundo.

• Federalismo atípico, tridimensional, tripartite ou de 3.° grau: constata-se a existência de três esferas ou centros competência: a esfera central (União), a esfera regional (Estados-membros) e a esfera local (Municípios). Adotado pela Constituição brasileira de 1988.

• Quanto à repartição de competência:

• Federalismo dualista (ou dual): caracteriza-se pela repartição horizontal de competências constitucionais entre a União e os Estados, como no federalismo clássico norte-americano dos séculos XVIII e XIX.

• Federalismo de cooperação ou cooperativo: há a repartição vertical de competências, com o objetivo de tornar mais eficiente o desempenho das tarefas públicas, por meio da colaboração entre as pessoas estatais, sob a tutela da União.

• Federalismo de integração: veicula a sujeição dos Estados federados à União. Adota-se uma relação de subordinação entre os entes federativos, decorrente do fortalecimento do poder central.

• Quanto à simetria:

• Em relação ao modelo clássico de federação: o federalismo brasileiro/tricotômico será assimétrico, enquanto o clássico será o simétrico;
• Em relação às diferenças jurídicas ou fáticas entre as entidades federadas: a) o federalismo brasileiro é juridicamente simétrico, por haver isonomia entre os Estados-membros em sua organização; b) é faticamente assimétrico, em razão da enorme desigualdade fática entre os entes federados.

• Técnicas de repartição de Competências

Repartição horizontal: típica do federalismo dual ou clássico, onde há uma atuação separada e independente entre as entidades federadas (competências privativas e exclusivas).

Repartição vertical: é própria do federalismo cooperativo, onde há uma atuação coordenada entre as entidades federadas. Há uma atribuição conjunta de competências à União e aos Estados e DF, que concorrem para legislar sobre as mesmas matérias (normas gerais x especiais). Há, também, uma atuação comum de todos os entes federativos.

• Critério para Repartição de Competências:

• Princípio da predominância do interesse:

União: matérias e questões de predominante interesse geral, nacional;

Estados: matérias e assuntos de predominante interesse regional;

Municípios: assuntos de interesse local.

• Sistema Adotado no Brasil:

 • A Constituição brasileira, à semelhança do sistema alemão, adota um sistema complexo, com uma repartição de competências que se fundamenta na técnica da enumeração dos poderes da União (arts. 21 e 22), com poderes remanescentes para os Estados (art. 25, §1º) e poderes genericamente enumerados para os Municípios (art. 30), mas combina com essa reserva de campos específicos (nem sempre exclusivos, mas apenas privativos), possibilidades de delegação (art. 22, parágrafo único), áreas comuns em que se preveem atuações paralelas da União, Estados, DF e Municípios (art. 23), e setores concorrentes entre União e Estados, em que a competência para estabelecer políticas, diretrizes gerais ou normas gerais cabe à União, enquanto que se defere aos Estados e até aos Municípios a competência suplementar.

• Federação – características:

• Autonomia dos entes (art. 1º, caput e art. 18, CF): tríplice capacidade de que os mesmos possuam Governo próprio, administração própria e organização própria.
  • Diferente de soberania (art. 1º, I, CF)
  • Os Municípios e DF não possuem o mesmo grau de autonomia dos Estados.
  • Federalismo tricotômico, com três manifestações de poder (local, regional, nacional), em vez de duas, como no federalismo clássico, dual (nacional e regional) norte-americano;
  • Descentralização política, significando que a divisão do Poder Público no espaço territorial, será realizada através de repartição constitucional de competências. De acordo com os arts. 21 a 24, 25 e 30, a Constituição delimitou a esfera de poder interno de cada um de seus entes;
  • Inexistência do direito de secessão (de retirada), pois de acordo com o art. 1º da CF, o vínculo que une os entes da federação é indissolúvel. Ressalte-se que o direito de secessão é permitido nos Estados Confederados;
  • Existência do bicameralismo no Poder Legislativo central, com um dos órgãos representando a vontade dos entes federativos na formação das leis centrais. No Brasil, esse papel foi destinado ao Senado Federal na forma do art. 46, CF; o Senado não representa os Territórios nem os Municípios.
  • Rigidez constitucional, que protege a competência dos vários entes federativos, suas autonomias e a própria estabilidade da Federação como um todo;
  • Existência de órgão judicial para resolver eventuais litígios entre os entes da federação, sendo do STF essa função, na forma do art. 102, I, “f”, CF.
  • Existência de um mecanismo de defesa para a proteção do Estado, consistindo na intervenção federal, na forma dos arts. 34 a 36, CF;
  • Controle concentrado de constitucionalidade, que oferece maior estabilidade ao texto constitucional e, portanto, essencial à manutenção do equilíbrio entre os diversos entes federativos, já que a solução de seus eventuais conflitos reside na própria Constituição;
  • Por fim, deve-se recordar que a forma federativa do Estado brasileiro é “cláusula pétrea”, limite material à reforma constitucional (art. 60, § 4º, I, CF).

• Federalismo – classificações:

• Simétrico e assimétrico: grau de homogeneidade ou não dos entes que compõem a federação;
  • Brasil: assimétrico de fato (não há um crescimento igual), mas simétrico de direito (representação no Senado é igual para todos os estados)
  •  Dual ou Cooperativo: identifica se há rígido sistema de divisão de atribuições entre os entes ou não 
    • O federalismo nasceu dual, estabelecendo as divisões.
    • Com o nascimento do Estado bem estar social, no início do século XX, o dualismo perdeu a sua força. Ex.: quando o Estado diz que vai prestar o direito de saúde, educação, quantos mais entes prestarem melhor.  
    • CF: arts. 23 e 24, CF à federalismo cooperativo
    • Federalismo cooperativo
      • Democrático: maior participação das unidades autônomas
      • Autoritário (Brasil):  grande concentração nas mãos da União

Forma de Governo	República
Forma de Estado	Federação
Sistema de Governo	Presidencialismo
Regime de Governo	Democracia

• Distrito Federal

• Vedada sua divisão em Municípios
  • Regido por Lei Orgânica, que se equipara a uma constituição estadual, sendo parâmetro do controle concentrado
  • São reservadas as competências legislativas dos estados e dos municípios. Mas o DF não exerce todas as competências dos estados e dos municípios (ex.: art. 22, XVII, CF)
  • Deputados distritais – art. 27, CF

• Municípios (art. 29, CF)

• Regidos por Lei Orgânica, com status de lei, não serve como parâmetro do controle de constitucionalidade;
  • Vereadores – art. 29, VIII, CF (gozam apenas de imunidade material geograficamente limitada; não gozam de imunidade formal nem quanto à prisão, nem quanto ao processo e a constituição estadual não pode trazer essa imunidade. A constituição estadual pode estabelecer a prerrogativa de foro funcional para julgamento dos vereadores, salvo para crimes de competência do tribunal do júri – 45, STF)

• Territórios

• Arts. 14 e 15, ADCT
  • Hoje não mais, mas é possível criá-los novamente (art. 18, § 2 e 3º, CF)
  • Não é ente federativo
  • Não goza de autonomia
  • É uma descentralização político administrativa da União (para alguns autores são considerados Autarquias)
  • Podem ser divididos em Municípios. E esses municípios de território terão a autonomia que o território não possui (art. 33, CF)

• Vedações que visam defender o equilíbrio do Estado Brasileiro (art. 19, CF)

• I – estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los, embaraçar-lhes o funcionamento ou manter com eles ou seus representantes relações de dependência ou aliança, ressalvada, na forma da lei, a colaboração de interesse público (Princ. da Laicidade)
  • Mas o Estado incentiva/estimula a religião
  • Preâmbulo: não indica uma religião
  • II – recusar fé aos documentos públicos;
    • Presunção relativa de veracidade dos documentos públicos
  • III – criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si.
    • Brasileiros natos e naturalizados
    • Entes entre si

• Delegação legislativa (art. 22, p. ú., CF)

• Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.
  • Requisitos:
    • Formal: necessidade de lei complementar federal
    • Material: somente matéria específica relacionada no art. 22, CF (ex.: direito do trabalho é indelegável, mas matérias específicas relacionadas ao direito do trabalho podem ser delegadas)
    • Implícito: art. 19, III, CF (Isonomia Federativa). A LC deve autorizar todos os Estados e o DF, não apenas alguns.

• Incorporação, subdivisão e desmembramento dos Estados

• Art. 18, § 3º, CF: Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar.
  • Incorporação: representa a união geográfica e populacional de dois ou mais Estados já existentes. Nesse procedimento, os Estados envolvidos perdem a sua capacidade jurídica, ganhando uma nova com a formação do novo Estado-membro. Neste caso há aumento populacional e geográfico. Ex.: Estado A + Estado B = Estado C.
  • Subdivisão: haverá a criação de dois ou mais Estados-membros através de um Estado já existente. O Estado de origem perderá sua autonomia e capacidade jurídica pois deixará de existir em razão da criação de dois ou mais novos. Nesse caso, como acontecerá uma divisão, haverá uma diminuição geográfica e populacional. Ex.: Estado A = Estado B + Estado C.
  • Desmembramento: um Estado já existente cede parte de seu território para formação de um novo Estado ou para acrescer um outro Estado, também já existente. São duas, então, as hipóteses cabíveis para esse processo. O Estado de origem não perde sua capacidade jurídica em nenhum dos casos, perde apenas em termos de população e espaço geográfico. Assim, como não há perda da capacidade jurídica para a hipótese de anexação, somente há um acréscimo populacional e de espaço geográfico. Exemplo de desmembramento para formação de um novo Estado: Estado A = Estado A + Estado B (novo Estado); Ex.: de desmembramento para acrescer um outro Estado: Estado A = Estado A (com diminuição geográfica) + Estado B (Estado já existente, com território acrescido).

• Procedimento:

• Plebiscito da população diretamente interessada: população de toda a unidade federativa daquela que vai sofrer a redução e das demais áreas. 
  • Oitiva das assembleias legislativas (art. 48, VI, CF). A oitiva é obrigatória, mas o parecer da assembleia não é vinculante.
  • Criação da LC: não há uma obrigação para o Congresso Nacional editar a lei, ainda que o plebiscito tenha sido favorável

• Criação, incorporação, fusão e desmembramento dos Municípios

• Art. 18, § 4º, CF: A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.
  • Até hoje o CN não editou a LC federal. A Emenda nº 57/2008 supriu a necessidade de lei complementar para a criação de certos municípios brasileiros, ao acrescentar o seguinte art. ao ADCT: “Art. 96. Ficam convalidados os atos de criação, fusão, incorporação e desmembramento de Municípios, cuja lei tenha sido publicada até 31 de dezembro de 2006, atendidos os requisitos estabelecidos na legislação do respectivo Estado à época de sua criação”. Em conclusão, todos os municípios brasileiros criados a partir de 1.1.2007 estão em situação irregular.
  • Desmembramento: é a separação de parte de um Município para se integrar noutro ou constituir um novo Município;
  • Incorporação: é a reunião de um Município a outro, perdendo um deles a personalidade, que se integra na do incorporador.
  • Fusão: é a união de dois ou mais Municípios, que perdem, todos eles, sua primitiva personalidade, surgindo um novo Município.
  • Requisitos:
    • LC federal, determinando o período para a criação, até o momento, inexistente;
    • divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei;
    • realização de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos;
    • propositura de lei estadual para a criação do município, que não precisará ser, necessariamente, aprovada (pois não há como obrigar o legislativo a legislar).

• Intervenção

• Conceito: restringe temporariamente a autonomia do ente federativo. Não é o ente em si que sofre a intervenção, mas sim uma das manifestações da sua autonomia. A CF não fixou um prazo máximo, mas deve sempre haver prazo determinado.
  • Princípios:
    • Da não Intervenção: a intervenção é uma exceção
    • Da Necessidade: os fatos devem corresponder a uma das hipóteses previstas na CF. Inclusive as hipóteses de intervenção não podem ser ampliadas por lei infraconstitucional.
    • Da Temporariedade: não há prazo específico, mas sabe-se que a intervenção deve ser temporária.
    • Proporcionalidade: que as medidas tomadas sejam proporcionais aos fatos.
  • União pode intervir nos Estados e no DF ou nos Municípios de Territórios
    • Não há intervenção federal em município de Estado.
  • Estado pode intervir em seus Municípios
  • A intervenção é formalizada por meio de Decreto do Presidente da República (art. 84, X, CF) e por Decreto do Governador (por simetria)
  • Consulta – a oitiva dos conselhos é obrigatória, mas o parecer não é vinculante:
    • Conselho da República (art. 90, I, CF)
    • Concelho de Defesa Nacional (art. 91, § 1º, II, CF)
  • Modalidades de intervenção:
    • Intervenção federal
      • Espontânea: o Presidente não precisa receber solicitação ou ordem, ele age de ofício. Art. 34, I a III e V, CF
        • A atuação do legislativo (controle político) é posterior: arts. 49, IV, 36, § 1º a 4º, CF
      • Provocada (art. 34, IV, VI e VII, CF): o Presidente precisa receber uma solicitação (pode negar) ou uma requisição (não pode negar) de autoridades de órgãos específicos 
        • Art. 34, IV, CF: deve ser combinado com o art. 36, I, CF
        • Art. 34, VI:
          • prover a execução de lei federal: representação de inconstit. – RI interventiva federal  (art. 36, III, CF)
          • prover a execução de ordem ou decisão judicial (art. 36, II, CF)
        • art. 34, VII, CF: princípios constitucionais sensíveis à RI interventiva federal (art. 36, III, CF)
        • RI interventiva federal (Lei 12.562/11): ação do concentrado concreto. Só pode ser proposta pelo PGR.
          • Art. 36, § 3º, CF: não haverá intervenção
      • Intervenção federal à limitação circunstancial de emenda à constituição (art. 60, § 1º, CF)
    • Intervenção Estadual
      • Espontânea: art. 35, I a III, CF
      • Provocada: art. 35, IV, CF à RI interventiva estadual

• Jurisprudência: A Constituição Estadual não pode disciplinar sobre intervenção estadual de forma diferente das regras previstas na Constituição Federal.  IMPORTANTE!

Resumo do julgado:

A Constituição Estadual não pode trazer hipóteses de intervenção estadual diferentes daquelas que são previstas no art. 35 da Constituição Federal.

As hipóteses de intervenção estadual previstas no art. 35 da CF/88 são taxativas.

Caso concreto: STF julgou inconstitucional dispositivo da Constituição de Pernambuco que previa que o Estado-membro poderia intervir nos Municípios caso ali ocorressem atos de corrupção e improbidade administrativa.

STF. Plenário. ADI 2917, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 27/03/2020. [2]

Viola a Constituição Federal a previsão contida na Constituição Estadual atribuindo aos Tribunais de Contas a competência para requerer ou decretar intervenção em Município.

Essa previsão não encontra amparo nos arts. 34 e 36 da CF/88.

STF. Plenário. ADI 3029, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 27/03/2020.

Destrinchando o julgado:

A República Federativa do Brasil é composta pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, todos autônomos, nos termos da CF/88 (art. 18, caput, CF/88).

A CF/88, entretanto, prevê que, havendo situações anormais, poderá ocorrer a supressão temporária da autonomia de algum ente federativo e a isso dá-se o nome de “Intervenção Federal”, quando a União intervém no estado, Distrito Federal e municípios localizados em território federal (art. 34 e 35 da CF/88), ou “Intervenção Estadual”, oportunidade em que o estado intervém em um município (art. 35, CF/88). [3]

As hipóteses de Intervenção Federal estão elencadas no art. 35, CF/88, quais são:

• Manter a integridade nacional;
• Repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da Federação em outra;
• Pôr termo a grave comprometimento da ordem pública;
• Reorganizar as finanças da unidade da Federação (nos termos do dispositivo);
• Prover execução de lei federal, ordem ou decisão judicial;
• Assegurar a observância dos princípios constitucionais (também elencados no dispositivo).

  Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:

I – manter a integridade nacional;

II – repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da Federação em outra;

III – pôr termo a grave comprometimento da ordem pública;

IV – garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação;

V – reorganizar as finanças da unidade da Federação que:

a) suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de força maior;

b) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas nesta Constituição, dentro dos prazos estabelecidos em lei;

VI – prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial;

VII – assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:

a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático;

b) direitos da pessoa humana;

c) autonomia municipal;

d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta.

e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.         (Incluída pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996)

e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde.         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

As hipóteses de Intervenção Estadual e Municipal (municipal feita pela União nos municípios localizados em território federal) estão elencadas no art. 35, CF/88, quais são:

• Deixar de ser paga, por motivo de força maior, por dois anos consecutivos, a dívida fundada;
• Não forem prestadas as contas devidas, na forma da lei;
• Não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal em manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações de serviços de saúde;
• O tribunal de Justiça der provimento a representação para assegurar a observância de princípios indicados na Constituição Estadual, ou para promover a execução de lei, de ordem ou de decisão judicial.

Art. 35. O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios localizados em Território Federal, exceto quando:

I – deixar de ser paga, sem motivo de força maior, por dois anos consecutivos, a dívida fundada;

II – não forem prestadas contas devidas, na forma da lei;

III – não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino;

III – não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde;         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

IV – o Tribunal de Justiça der provimento a representação para assegurar a observância de princípios indicados na Constituição Estadual, ou para prover a execução de lei, de ordem ou de decisão judicial.

 Art. 36. A decretação da intervenção dependerá:

I – no caso do art. 34, IV, de solicitação do Poder Legislativo ou do Poder Executivo coacto ou impedido, ou de requisição do Supremo Tribunal Federal, se a coação for exercida contra o Poder Judiciário;

II – no caso de desobediência a ordem ou decisão judiciária, de requisição do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça ou do Tribunal Superior Eleitoral;

III — de provimento, pelo Supremo Tribunal Federal, de representação do Procurador-Geral da República, na hipótese do art. 34, VII;

III – de provimento, pelo Supremo Tribunal Federal, de representação do Procurador-Geral da República, na hipótese do art. 34, VII, e no caso de recusa à execução de lei federal.         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

IV – de provimento, pelo Superior Tribunal de Justiça, de representação do Procurador-Geral da República, no caso de recusa à execução de lei federal.             (Revogado pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

§ 1º O decreto de intervenção, que especificará a amplitude, o prazo e as condições de execução e que, se couber, nomeará o interventor, será submetido à apreciação do Congresso Nacional ou da Assembléia Legislativa do Estado, no prazo de vinte e quatro horas.

§ 2º Se não estiver funcionando o Congresso Nacional ou a Assembléia Legislativa, far-se-á convocação extraordinária, no mesmo prazo de vinte e quatro horas.

§ 3º Nos casos do art. 34, VI e VII, ou do art. 35, IV, dispensada a apreciação pelo Congresso Nacional ou pela Assembléia Legislativa, o decreto limitar-se-á a suspender a execução do ato impugnado, se essa medida bastar ao restabelecimento da normalidade.

§ 4º Cessados os motivos da intervenção, as autoridades afastadas de seus cargos a estes voltarão, salvo impedimento legal.

A decretação e execução de Intervenção Estadual é de competência privativa do governador do estado, que o faz por meio de decreto de intervenção, oportunidade em que especifica a amplitude, condições, prazos e, quando couber, nomeia um interventor. [4]

Pontua-se que o Decreto Interventivo deve ser submetido à apreciação da Assembleia Legislativa do estado, no prazo de 24h. Entretanto, no caso do art. 35, IV, CF/88 o controle exercido pela Assembleia Legislativa é dispensado.

Atenção: Súmula 637 do STF – Não cabe recurso extraordinário contra acórdão de tribunal de justiça que defere pedido de intervenção estadual em município

O STF, na ADI 3029, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 27/03/2020, decidiu que não cabe a Constituição Estadual trazer novas hipóteses de intervenção municipal (O estado de Pernambuco trouxe como hipótese de intervenção municipal a ocorrência de corrupção e improbidade administrativa pelo município), isso pois as hipóteses de intervenção estão elencadas taxativamente na CF/88 e o estado não pode inovar nesse sentido.

• Repartição de Competências

• Quanto ao objeto:
  • – material (arts. 21 e 23):
  • – legislativa (arts. 22 e 24):
• Quanto à extensão:
  • – exclusiva (art. 21):
  • – comum (art. 23):
  • – privativa (art. 22):
  • – concorrente (art. 24):

• Competências Legislativas Concorrentes (art. 24):

            I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;

II – orçamento;

            V – produção e consumo;

VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;

            XI – procedimentos em matéria processual (art. 22, I);

• Regras da Competência Concorrente (CF, art. 24):

Normais gerais (União) x competência suplementar (Estados e DF), que pode ser complementar ou supletiva.

§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.

§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.

§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.

§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.

• Competências Privativas da União:

• CF, Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

• I – direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;
• Súmula Vinculante 46: “A definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento são de competência legislativa privativa da União.”
• “Águas” e telecomunicações (art. 21, XI, XII, XIX, XXII; art. 22, IV);
• Trânsito e transporte (art. 21, XII, XX; art. 22, IX, XI);
• Trabalho (art. 21, XXIV; art. 22, I).

• Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

XI – registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;

XII – estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.

• Art. 30. Compete aos Municípios:

V – organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

• Regras da Competência Privativa:

Competência privativa

Art. 22, parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.

Ex.: LC 103/00 – Autoriza os Estados e o Distrito Federal a instituir o piso salarial a que se refere o inciso V do art. 7o da Constituição Federal, por aplicação do disposto no parágrafo único do seu art. 22.

• Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

• Normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 22, XXVII).

• Competências Materiais da União (Art. 21)

Competência Internacional (I e II);

I – manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais;

II – declarar a guerra e celebrar a paz;

• Questões de segurança nacional (III, IV, VI);

III – assegurar a defesa nacional;

IV – permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente (art. 49, II; 84, XXII)

VI – autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material bélico;

“Regulamentações atinentes ao registro e ao porte de arma também são de competência privativa da União, por ter direta relação com a competência do art. 21, VI, e não apenas por tratar de matéria penal (art. 22, I, da CF) (STF, ADI 2.729).

• Competência Política (V, XVII);

V – decretar o estado de sítio, o estado de defesa e a intervenção federal;

XVII – conceder anistia;

“Anistia de infrações disciplinares de servidores estaduais: competência do Estado-membro respectivo. (…) Só quando se cuidar de anistia de crimes a competência exclusiva da União se harmoniza com a competência federal privativa para legislar sobre Direito Penal (STF, ADI 104)

• Questões financeiras e monetárias (VII, VIII);

VII – emitir moeda;

VIII – administrar as reservas cambiais do País e fiscalizar as operações de natureza financeira, especialmente as de crédito, câmbio e capitalização, bem como as de seguros e de previdência privada;

“Tais previsões alcançam os planos de saúde, tendo em vista a sua íntima afinidade com a lógica dos contratos de seguro, notadamente por conta do componente atuarial.” (ADI 4.701)

*Competência concorrente (para legislar): Art. 24, XII – previdência social

• Diretrizes, serviços nacionais e planos nacionais (IX, X, XV, XIX, XX, XXI)

IX – elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;

X – manter o serviço postal e o correio aéreo nacional;

XV – organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia, geologia e cartografia de âmbito nacional;

XIX – instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso;

XX – instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos;

XXI – estabelecer princípios e diretrizes para o sistema nacional de viação;

• Heteronomia do Distrito Federal (XIII e XIV)

XIII – organizar e manter o Poder Judiciário, o MPDFT e a Defensoria Pública dos Territórios (EC 69/12);

XIV – organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio;

Súmula Vinculante 39: “Compete privativamente à União legislar sobre vencimentos dos membros das Polícias Civil e Militar e do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal.”

• Competências Materiais Comuns (Art. 23)

Matérias lógicas (I, II, III, IV, V, VI, VII, XI, X)

VIII – fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar;

XI – registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;

XII – estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.

*Art. 21 (UNIÃO), XVIII – planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações.

• Regras da Competência Comum:

Competência comum

Art. 23, parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.

Ex.: LC 140/11 – Fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981.

• Competências dos Estados:

Remanescentes (Art. 25, § 1º):

§ 1º São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição.

Exclusivas (§§ 2º e 3º):

§ 2º Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação.

§ 3º Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.

• Competências do DF:

Art. 32, § 1º Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios.

“O Distrito Federal, ao qual se vedou dividir-se em Municípios (CF, art. 32), é entidade federativa que acumula as competências reservadas pela Constituição aos Estados e aos Municípios: dada a inexistência de controle abstrato de normas municipais em face da Constituição da República, segue-se o descabimento de ação direta de inconstitucionalidade cujo objeto seja ato normativo editado pelo Distrito Federal, no exercício de competência que a Lei Fundamental reserva aos Municípios, qual a de disciplina e polícia do parcelamento do solo urbano.” (ADI 880-MC)

• Competências dos Municípios (CF, Art. 30):

I – legislar sobre assuntos de interesse local;

• Súmula Vinculante 38: “É competente o Município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial.”

• “Horário de funcionamento bancário: competência da União.” (RE 118363)

• “Definição do tempo máximo de espera de clientes em filas de instituições bancárias. Assunto de interesse local.” (RE 610.221 RG)

•  Instalação, nas agências bancárias, de equipamentos de segurança (tais como portas eletrônicas e câmeras filmadoras) ou itens de conforto (instalações sanitárias, cadeiras de espera, bebedouros). (RE 266.536 AgR)

•  Súmula Vinculante 49: “Ofende o princípio da livre concorrência lei municipal que impede a instalação de estabelecimentos comerciais do mesmo ramo em determinada área.”

II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III – instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas (…);

IV – criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V – organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI – manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental;

Art. 211. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino.

§ 1º A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais (…);

§ 2º Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil.

§ 3º Os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio.

Art. 208, IV – educação infantil, em creche e pré-escola, às crianças até 5 (cinco) anos de idade

VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

“Os municípios com mais de vinte mil habitantes e o Distrito Federal podem legislar sobre programas e projetos específicos de ordenamento do espaço urbano por meio de leis que sejam compatíveis com as diretrizes fixadas no plano diretor.” (RE 607.940/DF)

Criação de Unidades (Art. 18):

• TERRITÓRIOS:

§ 2º Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar.

• ESTADOS:

§ 3º Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar.

• Estados:

1. Plebiscito (condição de procedibilidade);

2. Oitiva das respectivas Assembleias Legislativa (art. 18, § 3º, c/c art. 48, VI);

3. Lei complementar do Congresso Nacional.

No que se refere à “população diretamente interessada”, o STF adotou o entendimento de que, no caso de desmembramento para a formação de novos Estados ou Territórios Federais, a expressão abrange “a população tanto da área desmembrada do Estado-membro como a da área remanescente” (ADI 2.650/DF). Na hipótese de desmembramento de um Estado para anexação em outro, também é considerada diretamente interessada a população da área que receberá o acréscimo (Lei 9.709/1998, art. 7.°).

• Municípios:

§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.

1. Lei Complementar Federal: o Congresso Nacional deverá editar uma Lei Complementar estabelecendo o procedimento e o período no qual os Municípios poderão ser criados, incorporados, fundidos ou desmembrados;
   1. Estudos de Viabilidade Municipal: serão realizados Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei;
   1. Plebiscito: a população dos Municípios envolvidos deverá ser consultada previamente por meio de um plebiscito;
   1. Lei estadual: uma vez realizado o estudo de viabilidade municipal e tendo a população aprovado a formação do novo Município, será editada uma lei estadual criando, incorporando, fundindo ou desmembrando os Municípios.

• Vedações (Art. 19):

Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

I – estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los, embaraçar-lhes o funcionamento ou manter com eles ou seus representantes relações de dependência ou aliança, ressalvada, na forma da lei, a colaboração de interesse público;

II – recusar fé aos documentos públicos;

III – criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si.

• União (Art. 18):

• Natureza jurídica: entidade federal formada pela reunião das partes componentes, constituindo pessoa jurídica de Direito Público interno, autônoma em relação às unidades federadas e a que cabe exercer as prerrogativas da soberania do Estado brasileiro (SILVA, 2017).

• Bens da união (Art. 20):

I – os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;

Dec.-Lei 9.760/46, Art. 1º Incluem-se entre os bens imóveis da União:

 (…) f) as terras devolutas situadas nos Territórios Federais;

g) as estradas de ferro, instalações portuárias, telégrafos, telefones, fábricas, oficinas e fazendas nacionais;

 h) os terrenos dos extintos aldeamentos de índios e das colônias militares, que não tenham passado, legalmente, para o domínio dos Estados, Municípios ou particulares;

II – as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;

Súmula 477/STF: “As concessões de terras devolutas situadas na faixa de fronteira, feitas pelos Estados, autorizam apenas o uso, permanecendo o domínio com a União, ainda que se mantenha inerte ou tolerante, em relação aos possuidores.”

*Art. 26, IV – Bens dos Estados: as terras devolutas não compreendidas entre as da União.

Dec.-Lei 9.760/46, Art. 5º São devolutas, na faixa da fronteira, nos Territórios Federais e no Distrito Federal, as terras que, não sendo próprios nem aplicadas a algum uso público federal, estadual territorial ou municipal, não se incorporaram ao domínio privado:

        a) por força da Lei nº 601, de 18 de setembro de 1850, Decreto nº 1.318, de 30 de janeiro de 1854, e outras leis e decretos gerais, federais e estaduais;

        b) em virtude de alienação, concessão ou reconhecimento por parte da União ou dos Estados;

        d) em virtude de sentença judicial com força de coisa julgada;

        g) por força de sentença declaratória proferida nos termos do art. 148 da Constituição Federal, de 10 de Novembro de 1937.

III – os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;

Súmula 479/STF: “As margens dos rios navegáveis são de domínio público, insuscetíveis de expropriação e, por isso mesmo, excluídas de indenização.”

*Art. 26, I – Bens dos Estados: as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União.

V – os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;

VI – o mar territorial;

VIII – os potenciais de energia hidráulica;

IX – os recursos minerais, inclusive os do subsolo;

§ 1º É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao DF e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.

“Embora os recursos naturais da plataforma continental e os recursos minerais sejam bens da União (CF, art. 20, V e IX), a participação ou compensação aos Estados, Distrito Federal e Municípios no resultado da exploração de petróleo, xisto betuminoso e gás natural são receitas originárias destes últimos entes federativos(CF, art. 20, § 1º). É inaplicável, ao caso, o disposto no art. 71, VI, da Carta Magna, que se refere, especificamente, ao repasse efetuado pela União – mediante convênio, acordo ou ajuste – de recursos originariamente federais.” (STF, MS 24.312)

Lei n. 8.617/93:

• Mar territorial: 12 milhas marítimas a partir da linha de baixa-mar (soberania plena do Brasil).

• Zona Contígua: das 12 às 24 milhas marítimas (o Brasil pode adotar medidas de fiscalização).

• Zona Econômica Exclusiva: das 12 às 200 milhas marítimas (o Brasil tem direitos de soberania para fins de exploração dos recursos naturais e econômicos).

• Plataforma Continental: leito e subsolo submarinos até 200 milhas marítimas (o Brasil tem direitos de soberania pra fins de exploração dos recursos naturais).

VII – os terrenos de marinha e seus acrescidos;

DL 9.760/46, Art. 2º São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio de 1831:

        a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés;

        b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das marés.

Art. 3º São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha.

X – as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;

XI – as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.

Súmula 650/STF: “Os incisos I e XI do art. 20 da CF não alcançam terras de aldeamentos extintos, ainda que ocupadas por indígenas em passado remoto.”

“A jurisprudência do STF reconhece que as terras dos aldeamentos indígenas que se extinguiram antes da Constituição de 1891, por haverem perdido o caráter de bens destinados a uso especial, passaram à categoria de terras devolutas. Uma vez reconhecidos como terras devolutas, por força do artigo 64 da Constituição de 1891, os aldeamentos extintos transferiram-se ao domínio dos Estados.” (ADI 255).

CF, Art. 231. São reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.

§ 1º São terras tradicionalmente ocupadas pelos índios as por eles habitadas em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias a sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições.

§ 2º As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios destinam-se a sua posse permanente, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes.

• Não são bens da União:

Art. 20, § 2º A faixa de até cento e cinquenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei.

Art. 225, § 4º A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.

“O preceito consubstanciado no art. 225, par. 4., da CF, além de não haver convertido em bens públicos os imóveis particulares abrangidos pelas florestas e pelas matas nele referidas, também não impede a utilização, pelos próprios particulares, dos recursos naturais existentes naquelas áreas que estejam sujeitas ao domínio privado, desde que observadas as prescrições legais.” (RE 134297).

Bens dos estados (Arts. 25 A 28):

Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:

I – as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;

II – as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;

III – as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;IV – as terras devolutas não compreendidas entre as da União

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[1] SALES, Gustavo Fernandes. Curso de Direito Constitucional. Brasília, 2020.

[2] CAVALCANTE, Márcio André Lopes. A Constituição Estadual não pode disciplinar sobre intervenção estadual de forma diferente das regras previstas na Constituição Federal. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em: <https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/1ab60b5e8bd4eac8a7537abb5936aadc>. Acesso em: 04/08/2020

[3] LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 23° Ed. Editora Saraivajur.

[4] LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 23° Ed. Editora Saraivajur.