Fases da Constituição do Ato Administrativo

A existência, a validade e a eficácia de um ato jurídico representam os diferentes planos em que ele pode ser analisado – rememore-se a “escada ponteana”, de Pontes de Miranda –, o que se aplica não apenas a contratos e outros negócios jurídicos, mas também às normas jurídicas e aos atos administrativos.

(a) Existência: o primeiro plano é o da existência (alguns falam em “perfeição”): o ato administrativo existe se reúne elementos básicos, ditos constitutivos, após completar seu ciclo de formação.

O ato administrativo, como espécie de ato jurídico, herda deste os mesmos elementos estruturais: além do sujeito (agente), também devem ser estudados o objeto, a forma e a manifestação de vontade, com algumas qualificações especiais, já que o sujeito deverá ser um agente público (em sentido amplo) e o objeto deve estar preordenado à finalidade pública (CARVALHO SANTOS, 2019, p. 103). Consoante ensina Jorge Miranda (2019, p. 540), “qualquer ato jurídico é uma manifestação de vontade juridicamente relevante, e não há vontade sem objeto e sem forma (ou sem objeto, sem fim e sem forma)”.

Na doutrina administrativista, prevalece que o objeto materialmente impossível causa a inexistência do ato administrativo, enquanto o juridicamente impossível enseja a nulidade do ato, salvo se configurar crime, quando será, também, inexistente (MAZZA, 2018, p. 328).

(b) Validade: um ato administrativo pode existir, por ter completado o seu ciclo de formação, e, contudo, não ser válido, por não observar os requisitos estabelecidos por outro ato que lhe é hierarquicamente superior: a lei (em sentido amplo).

Pode-se afirmar que os elementos constitutivos dos atos jurídicos são adjetivados no plano da validade: o “agente” admitido como fonte do Direito deve ser competente e não pode agir com excesso de poder; a “forma”, além de existente em sua inteireza, não pode ser defeituosa caso seja essencial à validade do ato; o “objeto ou conteúdo” deve ser compatível com o do ato jurídico superior, sob pena de ilegalidade, sancionada com a nulidade do ato; também não poderá ser juridicamente impossível; há polêmica quanto à “manifestação de vontade”: a sua total ausência é aferida no plano da (in)existência, mas a vontade viciada gera discordância. De qualquer modo, mostra-se acertado albergar no plano da validade o exame do “fim” ou “finalidade”, que poderá ensejar a invalidade por desvio de poder.

(c) Eficácia: é a aptidão para produzir efeitos. Um ato administrativo existente e válido pode produzir efeitos ou não, p. ex., por ter sido editado com previsão de termos iniciais ou de condições suspensivas.

Também um ato administrativo existente, embora inválido, pode produzir efeitos ou não. Muitas vezes, ainda que reconhecido o vício, a Administração Pública, com base na lei, e o Judiciário podem resguardar os efeitos por ele produzidos.

Os atos administrativos podem produzir efeitos próprios (típicos do ato, a exemplo da perda do bem pelo particular após o ato estatal de desapropriação) e efeitos impróprios (atípicos), não incluídos na intenção inicial.

São de dois tipos:

a) efeitos reflexos: aqueles que alcançam uma relação jurídica estranha à que foi estabelecida entre o particular e a Administração Pública, gerando consequências a terceiros. No exemplo da desapropriação, o locatário do imóvel seria atingido reflexamente.

b) efeitos prodrômicos ou preliminares: aqueles que impõem uma nova atuação administrativa após a sua prática. Um ato administrativo complexo como a aposentadoria de um servidor exige a conjugação de duas vontades distintas.

E-book – Direito Administrativo – Atos Administrativos. Instituto Fórmula. 2021.